行政复议是在总结我国长期实践经验和借鉴国外成功做法基础上建立的一项重要法律制度，是有效解决行政争议、监督行政机关依法行政的制度保障。它与诉讼、仲裁共同构成我国的救济法律制度体系，是消除纠纷，化解矛盾，维护社会公平正义的重要渠道之一。当前，我国正处在社会转型期和矛盾凸现期，各种社会矛盾和纠纷呈现出纷繁复杂的局面。而且随着经济社会的发展和改革开放的深入，深层次矛盾的暴露、利益主体的多元化和各种诉求的交织，将会使矛盾和纠纷在一定时期内变得更加复杂和尖锐。如果处理不好，就会引起社会动荡，影响经济和社会发展。在这种情况下，作为解决纠纷机制之一的行政复议制度如何更加有效地发挥作用，对构建和谐社会有着极其重要的意义。

　　行政复议制度在我国确立十多年来，逐渐被人们认识和了解。特别是《行政复议条例》上升为《行政复议法》之后，行政复议工作有了较大发展。受案范围不断扩大，受案数量不断增加，办案质量不断提高，社会效果和作用也在不断显现。但是，由于这项制度创设时间不长，本身还不十分完善，加之执行层面的保障措施还不完全到位，致使该项制度设计的目的还未完全达到，作用还未得到充分发挥。其中一个最重要的表现就是，行政复议的受案数量与大量存在的行政纠纷和违法行政行为相比，显得很不相称。换言之，就是行政复议制度在很多地方和领域还没有有效地运作起来，没有发挥应有的作用。

　　为什么会产生这种情况呢？笔者以为，原因可能是多方面的。但除了观念问题、工作问题和社会法律文化素质等问题外，行政复议工作机构不到位的问题是一个至关重要的原因。具体表现如下：

　　一是机构不完全落实。我国《行政复议法》规定，行政复议机关的法制工作机构具体办理行政复议事项，履行复议机构的法定职责。按照这个规定，复议机构似乎已经落实，但实际情况并非如此。因为我国的各级各类行政机关并非都设有法制工作机构，《行政复议法》实施后，国家也没有统一设置法制工作机构。在我国的行政机构设置和几次机构改革中，法制工作机构从来都不是必设机构，而是由各级行政机关自行决定。由于受行政编制控制数额的限制，很多行政机关，特别是县、市政府机关和设区市政府的部门都没有内设法制工作机构。从目前情况看，全国省级以上政府机关和有立法权的设区市政府机关法制工作机构，尽管规格不统一，人员编制少，但还算健全，而其他行政机关则参差不齐。有的有名无实；有的连名也没有；有的虽有机构，但规格偏低，人员偏少。由于有些机关没有法制工作机构或法制工作机构无力，而无法正常履行行政复议职责。县级政府受理行政复议案件数量少，甚至少数县政府自确立行政复议制度以来，从未受理过行政复议案件，主要就是因为复议机构的缺失。

　　二是机构规格低。各级行政机关的法制工作机构本身就是行政机关的内设机构，而复议机构又是法制工作机构的内设机构（一般是在法制机构内设立复议处、科、室）。这种“内设机构的内设机构”的法律地位，降低了行政复议的权威性，影响协调、裁决、监督、指导作用的发挥，有的甚至使行政复议决定无法执行而又迟迟得不到纠正。

　　三是机构人员少、素质低下。政府法制机构内设的处、科、室，一般配备二、三个人或者四、五个人，力量明显不足。特别是《行政复议法》施行后，案件呈不断上升趋势。近年来一些设区市政府和省级政府的受案数量大幅度增加，最高的一年可达五、六百件，最少的也有三、四十件。同时，复议机构一般还要代理行政诉讼案件，联系、指导仲裁工作。由于人员少，案件多，一些复议机构往往是不堪重负，疲于应付。要么婉拒受理；要么拖延压案；要么草草了事。而政府法制工作机构往往又都承担着行政立法、执法协调、监督等大量的事务性工作，人力本身就严重不足，更无力给复议机构调剂人员。另外，行政复议工作专业性、程序性强，需要有高素质的专门业务人员从事。但现有人员一般素质偏低，即便有一些高素质的人员，也由于缺乏正常的机制，而无法保留。复议机构人员素质低下，导致了办案质量不高，影响了复议的社会效果和公信力。

　　四是机构缺乏相对的独立性。按照《行政复议法》规定，复议机构是受复议机关委托（而不是法律授权）办理复议事项，只能用复议机关的名义而不能用自己的名义进行复议活动。这样，复议机构就得事事处处受制于复议机关。受理还是不受理，维持还是撤销或者部分变更，复议机构只有建议权，没有决策权。因而，有些复议机构工作人员处处看领导眼色行事，该受理的申请不能受理，该撤销的决定不能撤销，导致复议案件维持的多，撤销或变更的少。另外，复议机构缺乏相对的独立性，向复议机关请示、汇报的环节多，内部程序繁复，耗时费力，影响及时处理，有的案件甚至延期后还要一拖再拖，迟迟不能作出复议决定。

　　五是机构经费保障不足。行政复议实行不收费制度，工作经费由财政保障。但由于复议机构没有单设，不是同级财政预算拨款的部门（财政实行部门预算），实际上经费是由法制工作机构保障，而法制工作机构的经费往往都是比较紧张的。这样，复议机构的经费比较困难，工作条件差，也影响了复议工作的正常开展。

　　有人说，衡量一项为公民权益提供保护和救济的法律制度是否健全和成熟，一个重要的标准就是看其有无保证此项制度正常运作的相对独立和负责的工作机构。按照这个衡量标准，笔者以为，加强和完善行政复议工作机构建设，或者说整合和重构行政复议工作机构，是贯彻《全面推进依法行政实施纲要》关于“完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措”要求的一项首要任务，也是建立有效解决纠纷机制，化解社会矛盾，构建和谐社会的一项紧迫任务，应当尽快提上立法者和决策者的议事日程。

　　对加强和完善行政复议机构建设，整合和重构行政复议工作机构，笔者有三个建议方案。

　　第一，叫做修补的方案。即在现有基础上解决复议机构不完全到位的问题。原则是凡有行政复议权的行政机关都应当设立相对独立的专门的行政复议工作机构，将其定位为法定机构,即复议机关专门办理行政复议事项的办事机构。现有的行政复议机构从法制工作机构中分离出来，升格为相对独立的机构；没有复议机构（即没有法制工作机构）的，新设立行政复议工作机构。机构规格可一步到位，也可低半格，由法制工作机构代管。

　　第二，叫做整合的方案。即在实施第一方案的基础上，将行政裁决（对民事权益纠纷的处理）业务合并到复议工作机构，将名称变为行政复议裁决机构。这样考虑的理由有三：一是行政复议和行政裁决虽然针对的法律关系不同，但工作性质都属于行政司法的范畴；二是行政复议和行政裁决虽然适用的法律不同，但审理方式大致相同，都是以第三者身份出现，维护客观、公正，而且都是被动（由申请人申请）受理；三是行政复议和行政裁决的事项有一部分本身就具有很大的关联性，比如自然资源权属的争议，既是行政裁决的审查对象，也是行政复议的审查对象，由一个机构处理会更具权威性。当然，这样合并可能会使复议裁决机构任务更饱满，不会没事干，但各个行政机关都有复议裁决机构会显得机构庞杂，不够专业。另外还有一个不好解决的问题，行政裁决的案件当事人不服，就不能再向该机构提起行政复议，因为“自己不能当自己的法官”。那就只有向上一级行政复议裁决机构提起复议了！

　　第三，叫做重组的方案。即将行政复议机构和行政裁决机构分别设置。具体来说就是，县以上各级人民政府部门不再设立行政复议机构，只设立行政裁决机构；县级以上各级人民政府只设立行政复议机构，不设立行政裁决机构。这种方案也可以叫做:部门裁决，政府复议。这样考虑的理由，首先是避免了把行政和民事两种不同类别的纠纷由同一个机构处理，解决了同一机构既裁决又复议的矛盾。部门裁决，政府复议，分工明确，各司其职。其次是，与行政管理相关的一些民事纠纷，一般都是专业性、技术性比较强的一些事项。这些事项本身就是专业行政部门管理的内容，也是部门职权范围份内之事。他们业务熟，懂技术，又了解基本情况，处理起来得心应手，节省行政成本。再次是，部门裁决后当事人不服的还可以向政府申请复议，不但为当事人提供了又一条救济途径，而且增强了复议机构的权威性。政府是所属部门的领导机关，有最直接的领导作用和监督作用。最后，复议和裁决机构分设，有利于机构精简和专业化。裁决机构并不是所有政府部门都要设立，而只是在那些与管理民事权益相关且经过法律授权的部门设立，如:土地、林业、水事、矿产、房产、版权、专利、劳动保障、公安、工商行政、环境保护、药品监督、卫生、人事管理等业务部门，而其他一些综合管理部门则不需设立。而且，裁决机构是政府部门的内设机构，从政府序列来讲，本身并不增加机构，是属于转变职能的问题。同时也可进一步考虑，只在直接实施管理的市、县人民政府部门设立裁决机构，而在宏观、间接管理的省、自治区以上人民政府部门不设立裁决机构。这样，会更加精简、效能。只在县级以上人民政府设立行政复议机构，会使复议机构的数量大大减少，有利于建立一支精悍的、现代化的专业队伍。

　　经过以上三种方案的比较，显然第三种方案利大于弊，是较为切实可行的。但不论哪种方案，以下几个关键问题必须解决好。

　　一、复议、裁决机构相对独立性和权威性的问题。复议机构必须与同级政府部门相对独立，裁决机构必须与所在部门的内设机构相对独立，并且要使用全国大体统一的机构名称。为了提高机构的权威性，建议由县级以上人民政府领导的第一副职兼任复议机构的第一负责人;设立裁决机构的政府部门领导第一副职兼任裁决机构的第一负责人。

　　二、复议裁决机构人员编制问题。为了保证机构人员编制能与所承担的任务相适应，建议国家设立复议裁决工作专项编制，专门解决地方设立复议裁决机构缺少行政编制的问题。同时，要明确规定员额，严禁挤占或作它用。

　　三、复议、裁决机构工作人员专业化问题。建议设立全国统一的复议、裁决工作人员任职资格制度，规定较为严格的任职条件。对复议裁决机构工作人员，按照《公务员法》实行分类管理，设立复议官、裁判官类别，具体可分为助理、初任、常任、高级等级别，由同级政府人事管理部门任用管理。

　　四、制定较为完善统一的复议、裁决工作程序。首先要修改和完善《行政复议法》。除对复议机构作出明确授权和职责规定外，还要在扩大受理范围、管辖、适用简易程序和调解程序、实行“书面审理”与听证相结合等方面作出进一步的规定。裁决程序，可以专门制定单行法，也可以在制定《行政程序法》时一并考虑，设立专章予以规定。

　　由于笔者理论功底浅薄，以上一些粗浅看法和建议，难免失之偏颇和粗陋。斗胆提出来，是想引起立法者、决策者和专家学者们对这一问题的注意和重视，也叫做“抛砖引玉”吧！