一、认真学习、深刻领会《纲要》关于加强行政复议应诉工作的要求，认真履行行政复议应诉职责和义务。

　　《纲要》第28条、第30条，论述了在全面推进依法行政、建设法治政府过程中加强行政复议应诉工作的基本任务和目标。这些论述及要求是我们开创行政复议应诉工作新局面的指南。

　　（一）深刻理解《纲要》关于行政复议工作的要求。《纲要》强调要依法受理行政复议申请，是行政机关按照法定程序行使权力，履行职责的重要内容，不能以各种借口拒之门外。那种有案不受，有法不依，以及不在规定期限内作出行政复议决定的行为，都是违法行为，应当追究法律责任。《纲要》强调行政复议机关审理行政复议案件要重依据、重证据、重程序。重依据是“以法律为准绳”法治内涵在行政复议方面具体体现，要求行政复议机关要根据法律、法规、规章和规范性文件的规定，来判断是非和作出行政复议决定；重证据是“以事实为根据”的法治内涵行政复议方面的体现，要求要根据客观事实，来认定案件和行为；重程序，要求坚持行政复议法规定的规则和要求来办理行政复议案件。《纲要》特别强调纠正违法、明显不当的行政行为的界限标准，对于那些应当撤销、变更、确认违法的行政行为而不撤销、变更确认违法的，要实行行政复议责任追究，依法追究有关责任人员的法律责任。《纲要》对完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新措施，提出了明确的要求。行政复议兼具行政层级监督和行政司法裁决纠纷的双重特点，既要保持作为行政机关自身监督的快捷、方便、低成本的优势，又要充分发挥公正裁决纠纷的作用，完善行政复议工作制度。对于事实清楚、争议不大的复议案件，要探索建立简易复议程序，解决争议，进一步提高行政复议效率。要探索增强行政复议工作的独立性和专业性；要探索在书面审理方式不能查清事实和难以为当事人提供公平的争议解决“平台”的时候，如何用“听证式”还是用“开庭式”抑或是其他方式审理案件的方法；要探索建立较完善的行政复议责任追究制度，以切实保障行政复议法的规定能够严格执行，行政复议工作的质量能够提高，行政复议的作用能够充分发挥等。

　　（二）深刻理解《纲要》关于行政诉讼应诉工作的要求。行政机关作为行政诉讼的当事人，参与行政诉讼既是行政机关的诉讼权利，也是诉讼义务。《纲要》从行政监督的高度，规定了行政机关参与行政诉讼的内容和要求，具有鲜明的针对性和指导意义。《纲要》要求，行政机关应当有诉必应，通过应诉和参与行政诉讼活动，维护权利和合法、正确的行政管理、行政执法行为；通过应诉发现和纠正错误，促使更好地实现依法行政；《纲要》要求，行政机关应当出庭应诉，参与法院的行政诉讼开庭活动和过程，不能以种种借口拒不出庭，中途退庭等；《纲要》要求行政机关出庭应诉应当有积极行为，而不能消极对待，行政机关的主要领导同志要重视行政诉讼，原则上应当出庭应诉，亲自参与庭审活动。应当及时、全面地向法庭提交有关作出行政行为的依据，应当全面履行当事人的诉讼义务和积极行使当事人的权利，应当遵守法庭纪律，以事实为根据，以法律为准绳，积极维护合法正确的行政行为。《纲要》要求行政机关应当积极答辩。积极答辩是行政机关自觉接受法律监督的一个内容和形式。放弃答辩就是放弃权力，也是放弃责任。要禁止和否定那些不答辩、不应诉、不出庭、不提交证据的错误行为。《纲要》要求对法院的生效判决和裁定，应当自觉履行。履行生效判决和裁定是行政机关遵守服从法律和法治秩序的标志，是行政机关的义务和责任。

　　（三）各级政府行政复议工作机构要认真学习、贯彻、落实《纲要》关于加强行政复议应诉工作的要求及完善各项机制，拓宽工作渠道，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。要自觉接受同级人大监督，自觉接受政协的监督，自觉接受司法机关的监督，强化各项社会监督，保障行政复议和应诉的法律制度得到贯彻落实。

　　二、充分认识行政复议应诉工作面临的新情况、新问题，增强政治责任意识，提高复议为民水平
　　随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，随着我国社会主义民主政治建设的加强，公民、法人或者其他组织的维权意识也不断强化。

　　一方面，权益矛盾突出，法治环境还不理想，行政复议案件类别已经发生新的变化，行政复议应诉工作还很弱化；行政复议案件已经从过去的行政处罚之诉，扩展到土地、森林、滩涂确权，房产登记、民政优抚、劳动保障、行政许可、行政强制、行政收费、行政确认，行政不作为等行政管理各个领域，以及一并提起对抽象行政行为的审查之诉。被申请人从过去的公安、工商等少数部门，扩展到土地、城建、城管、交通、教育、卫生，民政、司法及乡镇政府等。面对如此形势，我们大多数的行政复议机构在疲惫地煎熬，有的已处于穷于应付的状态。面对如此的变化，还有少数行政机关及领导在做假数字，不准如实上报案件数，压案、瞒报；他们“怕”，怕案件多影响考核、影响政绩、影响进步；他们“推”，找借口，出难题，设圈套把申请人拒之门外，把责任推掉。这种恶劣的政治道德之举，是党纪、政绩不能容忍的。据我们对2003年全国行政复议申请和受理情况的统计，全国只有14个省、区、市行政复议申请和案件略有增长，其他都是下降，有的地方下降的幅度超过了20％。在新时期、新形势下，行政复议申请和案件下降，这样正常吗？值得深思！

　　另一方面，我们在思想认识、法律实施和制度建设等方面还存在一些问题：在思想认识方面，一是对行政复议法律制度的社会和历史意义仍然缺乏深刻的认识。行政复议制度是适应社会主义市场经济的发展而形成的现代法律制度，是人民群众行使权利的具体形式，也是行政机关实行政务公开，接受人民监督的具体表现，充分体现了执政为民的基本精神。但有相当数量的行政机关领导没有这种认识，把行政复议工作置于一种可有可无的位置，甚至没有把它纳入工作议程；部分行政复议机构工作人员对这一点并未引起足够的重视，仍然把行政复议制度作为日常工作对待，认为它是继立法、执法和执法监督之后的辅助性工作。二是满足于行政复议的现状，现在的案件已经有了一定的数量，工作已经走上轨道，案件的处理有章可循，因此对相关的事情尽量少涉及。

　　在具体工作方面，一是在办案中不是严格依照法律规定办事，而是以案件的处理以相关方面的利益或满意的程度作标准，和稀泥、当和事佬，这样的做法就案件本身说也许有暂时的可取之处，但由于与法律规定的原则相违背。长此以往将直接对行政复议制度造成实质性的损害；二是把行政复议工作与行政审判工作等同起来，凡事以审判工作为标准，办理行政复议案件自觉不自觉的按照行政诉讼的规定来执行，忽视行政复议的行政特点；三是就案办案的倾向明显，处理行政复议申请时往往着眼于纠纷自身的解决，忽视从制度、机制的深度进行整改；四是行政复议人员的素质需要不断适应形势发展的需要，既要掌握法律理论和各类规范，也要熟悉经济政策、行政管理制度，否则将难以适应行政复议工作所面临的新问题；五是、一些地方尤其是县级政府行政复议机构不健全、行政复议经费不落实、行政复议队伍不稳定的情况依然存在。

　　在制度建设方面，一是行政复议的制度需要不断的予以完善，由于行政复议法对相关的法律程序规定的较为原则，复议的实践又是纷繁复杂，必须通过我们的实践来加以完善。二是尚未健全行政机关的内部运行机制，法制机构的特别是上下级并无直接的隶属关系，但行政机关却是非常明确的领导与被领导的关系，这是一个矛盾，这个矛盾现在可以通过行政复议的相互制约和保障机制来完成，需要我们认真研究解决。

　　自去年以来，据地方和部门以及我们的立案数统计反映，因土地征用，城建拆迁引起的行政复议案件增多，处理难度增大。据我司统计，去年国务院受理行政复议裁决案件8件，其中4件涉及土地征用，占50％。今年1至7月受理11件，有8件涉及土地征用。今年6月24日全国人大常委会副委员长盛华仁同志在全国人大检查《土地管理法》实施情况的报告中提出：“当前，拖欠、截留、挪用征地补偿安置费的现象较多。截止今年2月份，全国共查出拖欠农民整地补偿安置费达98.8亿元，现初步落实清欠措施的仅59.9亿元。还有的地方农民土地被征用后，没有办理征地手续，农业税也没有按规定核减，地方政府和农民意见都很大。一些地方反映征地补偿标准偏低的问题，也需要认真研究，被征地农民的安置问题有待进一步落实。”“现在，因为土地征售之间差价较大，以地生财已经成为一些地方征用农田、经营土地的重要驱动力。土地出让金的纯收入，过去主要用于城市建设，对改善城市环境、加快城市基础设施建设起了积极作用。但随着经济的发展，一些地方出让土地获得的收益越来越大。据有关部门统计，1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万亿元，其中近三年累计达9100多亿元，扣除成本后的纯收入约在四分之一。这些收入并未纳入本级财政预算，成为一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。据调查了解，有的省、市土地出让金收入超过了同级同期的财政收入，而对这部分资金使用又缺乏严格的监督管理。如何合理使用土地出让金也是一个亟待解决的重要问题。”以上问题应当引起行政复议机构领导及工作人员的高度重视。

　　如何应对面临的新形势和新问题？我认为，全体行政复议工作战线上的同志们一定要增强政治责任感，提高复议为民的能力。我们必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学的发展观、政绩观，切实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权利和程序履行职责，依法办事，准确执法，公正执法、文明执法、敢于坚持真理，同一切违法行为作斗争，维护宪法、法律的尊严，“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，切实维护最广大人民群众的根本利益。

　　三、创新工作机制，加强组织领导，认真履行法定职责，保障行政复议应诉法律制度的贯彻执行
　　行政复议法颁布近5年来，各地在贯彻落实行政复议应诉这项法律制度和工作中，总结了很多工作经验，探索和试行了一些创新措施，收到了良好效果，针对新形势、新情况，我认为还需要加强四个方面的工作：

　　（一）进一步完善行政复议快捷、方便、有效的制度和措施。要公开申请、受理、决定等办案程序。要改革申请、受理方式，推行电话申请、网上申请受理，要实行首问责任制，认真解答行政复议咨询；要实行申请行政复议一次性告知制度和申请登记制度，让申请人明了权利、义务和持登记凭证监督行政复议机构的工作；要建立举报、控诉、申请、信访等联动网络，建立乡镇政府行政复议应诉联络员制度，畅通申请行政复议渠道；要探索和试行公开审理、听证或审查、庭审式审查、建议审查等方式，提高行政复议效率。要调整中心工作，建立受理、解决热点，难点申请的机制，及时解决矛盾，促进社会稳定。要建立回访制度，督促行政复议决定的履行。要建立执法建议和执法问题通报制度，通过行政复议，纠正和预防违法行为再度发生。

　　（二）进一步完善提高执法质量的制度和措施，据统计分析，2003年全国行政复议案件维持率为55.71％，行政应诉案件维持率为41.19％，这充分说明案件质量存在很大问题。因此要完善行政复议办案程序规定，用制度规范申请、受理、立案、调查、审查、审批、决定、送达，执行等各执法环节的期限与责任，保证行政复议公正与效率；要制定和规范行政复议应诉法律文书，用法律文书约束执法人员的行为；要推行主办人制度，增强办案人员的执法责任；要完善证据规则，强化被申请人的举证责任。保证准确认定案件事实和提高案件的办理质量；要实行凡同行政复议的具体行政行为有利害关系者在审查案件时，通知其参加行政复议等扩大第三人参与的做法，有效避免认定事实、证据失误；要实行重大、复杂、疑难案件专家咨询审议、集体讨论研究和备案审查的制度，保证行政复议决定公正、合法、适当；可推行行政复议关口前移。实行政府法制机构对行政决定事前法律审核制度，探索行政复议的事后监督转向事前预防等制度和措施。

　　（三）进一步完善行政复议应诉工作监督制度和措施。推行行政执法监督制度，建立起动静结合，事中、事后监督并举，多层次、全方位的监督体系。要实行立、审分离制度，从立案开始把好案件质量关；要实行典型案件评析会制度和案件质量评议考核制度，加强办案质量监督，落实错案归责制度；要实行限时结案制度，加强对办案人员的执法监督；要实行行政复议决定履行、责令履行以及跟踪监督制度，确保行政复议决定落到实处。

　　（四）进一步加强对行政复议应诉工作的组织领导。各级政府及其政府法制机构要从大局着眼，组织搞好行政复议应诉工作的总体规划。要建立完善各种会议制度和执法监督评议考核制度。要建立和完善行政复议应诉工作组织领导机构，建立起与形势和任务相适应的行政复议应诉队伍。要加强干部队伍教育管理，采取多种形式，提高干部队伍的政治、业务水平；要重视行政复议应诉基础组织建设，配齐配强一线力量；要建立经费和人员保障机制，支持办案人员严格执法，公正执法，文明办案；要加强对行政复议应诉工作的指导，认真解决执法办案中的有关问题；要严格执行统计报告分析制度。把握行政复议应诉工作主动权；要适时开展行政复议应诉工作执法大检查，及时发现问题，促进工作落实。要加大行政复议法的宣传力度，让人民群众用行政复议制度监督政府的工作，维护合法权益。要大力表彰和激励先进、促使行政复议应诉人员忠实履行职责。

　　四、加强调查研究，完善行政复议法律制度

　　为确保《行政复议法》的正确贯彻实施，我们正在着力起草《行政复议法实施条例》。我们将坚持行政法律的基本原则和行政复议制度的特点，围绕如何进一步明确行政复议机构的职责、人员配备、资格和经费保障；如何细化行政复议的范围和统一案件审查标准；如何建立比较完善的行政复议工作机制，加强行政复议工作的指导、协调、监督、激励、责任追究和关于行政复议的中止、终止，关于申请人、第三人的资格；关于半垂直部门行政复议案件的审理机关；关于行政复议案件的受理条件及相关问题等加强研究。

　　完善的行政执法及监督和救济制度体系是依法行政的根本保障。我国依法行政起步晚、起点低，行政执法、行政执法监督和救济制度尚不够完善，且既有的制度运行成本较高、效果还不能令人满意。我国的依法行政重要的一环是法制建设，我们期望各级政府法制机构的同志们以强烈的政治责任，为建立和完善我国行政执法各项制度作出不懈的努力。

　　(作者单位：国务院法制办公室）