〔引文〕抚州市矿产资源监督管理部门按照矿产资源法律法规的规定，对一起无证开采地热资源的违法行为作出行政处罚决定，被相对人以“超越职权”提起行政复议。案件最终被复议机关撤销，但撤销原因并非行政机关超越职权，而是因为行政程序不当、事实不清。此案引出的法律思考不仅包括怎样规范行政执法行为，还包括怎样理顺行政执法体制。
〔主要案情〕2004年３月浙商王高远与南丰县付坊乡政府签订了温泉宾馆转让开发合同。合同约定，王高远以人民币68万元的价格买断宾馆区域内地下温泉资源（温泉水水温为66至68摄氏度）及地上四至界线范围内的土地、建筑物、地面附着物等一切资产，开发经营期限50年。合同签订后王高远全权委托浙江永康人褚明亮设立清水湾温泉度假有限公司（下称度假公司），利用温泉水资源从事洗浴经营。但一直未办理地热资源采矿权的转让、开采等审批手续。矿产资源监督管理机构--市国土资源局受理后进行了调查取证，下达了《责令整改意见书》、《拟进行行政处罚告知书》等，2006年11月30日抚州市国土资源局以“未经国土资源管理部门批准，擅自转让地热资源，并开发兴建度假村的行为，构成了非法转让矿产资源、无证采矿的违法事实”，依照《矿产资源法》第三条第二、三款及其《实施细则》第四十二条第一、三款的规定，作出抚国土资监（矿）字（2006）第02027号行政处罚决定，对南丰县付坊乡政府和南丰县清水湾温泉度假有限公司处以罚款12万元，并限期依法补办采矿权手续。
〔争议焦点〕度假公司认为，1、其开发利用的这股温泉水是地表水，属于水资源，而不属于矿产资源，其行为没有违反矿产资源法的规定；2、《矿产资源法实施细则》第四十四条明确了地下水资源的开发、利用、保护和管理适用《水法》和有关的行政法规；3、根据《江西省人民政府办公厅关于印发江西省水利厅职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称：赣府厅发［2000］78号通知）“原地矿厅承担的地下水行政管理职能，由省水利厅承担，开发矿泉水、地热水、办理取水许可证”的规定，市国土资源局对该行为没有管辖权。
被申请人辩称：1、申请人开采的温泉水不是自然溢出的地表水，是通过钻机开采的地热水资源，也是矿产资源；2、地热水资源属于其行政管理职责范围。依据中央机构编制委员会办公室《关于矿泉水地热水管理职责分工问题的通知》（以下简称：中编办发[1998]14号通知）规定，开采矿泉水、地热水用于商业经营的企事业单位，凭取水许可证向地质矿产主管部门办理采矿许可证，并依法向地质矿产主管部门缴纳矿权使用费和矿产资源补偿费。江西省人民政府办公厅关于《江西省国土资源厅职能配置、内设机构和人员编制规定》（以下简称：赣府厅发［2000］74号规定）中第三项内设机构第十条矿产资源储量处的职能明确规定“按规定管理矿泉水和地热资源开发利用、监测、监督地下水过量开采与污染”。 3、付坊乡政府违反规定将地热资源转让给王高远，申请人从王高远手中接管温泉宾馆从事经营活动，一直未办理地热资源转让、开采审批手续。申请人和付坊乡政府的行为已分别构成无证开采和非法转让地热资源。
〔处理结果〕复议机关审查后认为，申请人开发利用的温泉水不仅是地下水资源，适用水资源法律调整，同时属于地热资源（矿产资源），适用矿产资源法律调整。根据《赣府厅发［2000］78号通知》开发矿泉水、地热水、办理取水许可证职能由省水利厅承担。但地热资源的勘查、采矿许可仍然由国土资源部门承担。申请人“度假公司”开发利用地热资源应向矿产主管部门申请办理采矿手续，其无证开采地热资源的行为，属违法行为。但被申请人对申请人“度假公司”无证开采地热资源的违法所得的事实没有查清，据此作出处以罚款12万元的行政处罚决定没有事实依据，同时南丰县付坊乡政府非法转让矿产资源和申请人无证开采矿资源属于不同主体的两个违法行为，矿产资源主管部门没有分别认定分别作出处理是错误的。据此作出撤销市国土资源局行政处罚的决定。
〔法律思考〕复议机关作出决定后，双方当事人均没有提出行政诉讼，但综观全案给我们带来了
很多法律思考。
思考之一：行政执法行为怎样才能规范。应当说，办理该案的国土资源行政主管部门在行政执法
过程中比较谨慎，各项程序比较到位。从立案、现场勘查、询问当事人、证人到作出停产停业通知，
下达拟作出行政处罚告知书，直到行政处罚决定书的作出和送达。但在两个方面却是不应该忽略的，
一是在行政程序上的忽略。行政程序要求对不同主体的不同违法行为，进行分别认定，分别处罚。
该案件涉及到两个主体的不同违法行为，即南丰县付坊乡政府的非法转让矿产资源行为和度假公司
的无证开采矿资源行为。对此，矿产资源主管部门理应分别认定，分别作出行政处罚，对被处罚人
各自承担多少处罚金额也应有明确划分。但国土局却在同一行政处罚决定书中认定：被处罚单位
南丰县付坊乡政府，南丰县清水湾温泉度假有限公司未经国土资源管理部门批准，擅自于2004年
3月29日签订转让石咀村地热资源，并开发兴建经营度假村的行为构成了非法转让矿产资源、无证
采矿的违法事实。对俩单位作出如下处罚：1、处于人民币12万元的罚款。2、责令度假公司限期
补办采矿手续。二是在事实认定上的忽略。认定违法行为事实是进行处罚的前提，行为人的违法
行为社会危害程度决定了案件适用的程序和处罚的轻重。因此，对违法行为危害程度的认定至关重要。
具体到本案，《矿产资源法实施细则》第四十二条第一款第（一）（二）（三）（五）项规定的处罚
额度均以行为人的违法所得为依据，如规定未取得采矿许可证擅自采矿的，处以违法所得50％以下的罚款；
买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，买卖、出租采矿权的，对卖方、出租方出让方处以违法所得
一倍以下的罚款。所以查明行为人的违法所得是案件的基本要求，也是作出处罚的前提。但办案机关却在
未查明违法所得金额的情况下，用估堆法裁量罚款数额，属于事实不清。
思考之二：行政执法职能如何才能理顺。市国土局对该案件是否有管辖权是本案争议的焦点，对此双方各
说一词。归纳起来申请人的依据有《矿产资源法实施细则》第四十四条和赣府厅发［2000］78号文件通知；
国土局的依据有中编办发[1998]14号通知、赣府厅发［2000］74号规定。从职权法定的原则看，
《矿产资源法》及其《实施细则》是确定职责权限的依据。《矿产资源法》第八条第三款规定，
“设区的市人民政府、自治州人民政府和县级人民政府及其负责管理矿产资源的部门，依法对本级人民政府
批准开办的国有矿山企业和本行政区域内的集体所有制矿山企业、私营矿山企业、个体采矿者以及本行政区域
内从事勘查施工的单位和个人进行监督管理，依法保护探矿权人、采矿权人的合法权益。”与该条第一、二款
规定有所区别的是只对“勘查施工”行为进行监督管理，而没有对“开采”行为进行监督管理的规定。该法
《实施细则》第四十四条规定，地下水资源的勘查，适用《矿产资源法》和本细则；地下水资源的开发、利用、
保护和管理，适用《水法》和有关的行政法规。据此，从职权法定这个层面看是否可以排除县、市级政府及其
负责管理矿产资源的部门对行为人“开采”行为的监督管理职责。诚然，《中编办发[1998]14号通知》规定，
开采矿泉水、地热水用于商业经营的企事业单位，凭取水许可证向地质矿产主管部门办理采矿许可证，并依法
向地质矿产主管部门缴纳矿权使用费和矿产资源补偿费。《赣府厅发［2000］74号规定》也明确规定“按规定
管理矿泉水和地热资源开发利用、监测、监督地下水过量开采与污染”。但这些规定从效力等级上看充其量属于
规范性文件，其作出职能权限的划分能否跨越上位法的规定，能否作为依据使用是值得研究的。
笔者注意到，现行行政机构职能划分有很多形式，其中除以法律、行政法规等法定形式外，以国务院决定、地方政府决定、
会议纪要、编办通知的形式成为通行做法。如国务院在2004年9月1日下发了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》
（国发〔2004〕23号，以下称《决定》）。《决定》明确了各监督管理部门的职责：农业部门负责初级农产品生产环节的
监督管理；质检部门负责食品生产加工环节的卫生监督管理，将现有卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监督管理职责
划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监督管理；卫生部门负责餐饮业和食堂消费环节的监督管理；食品药品监督管理
部门负责对安全的综合监督，组织协调和依法组织查处重大事故。该《决定》出台后，中编办发〔2004〕35号《关于进一步
明确食品安全监督管理部门职责分工有关问题的通知》中又规定：“卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节
的卫生许可和卫生监督管理，负责食品生产加工环节的卫生许可，卫生许可的主要内容是场所的卫生条件、卫生防护和从业
人员健康卫生状况的评价和审核，要严厉查处上述范围的违法行为”。以上两规定之间不一致，与《食品卫生法》的规定更
不一致，在实际操作中也难以划分，造成了新的职责权限不清。此类现象还存在于其他行政执法领域，特别是在实行相对集中
行政处罚权的领域，引起的行政争议不断出现，严重影响到行政执法效率，也影响了政府的形象。
我国是按照职权法定的原则确定行政执法权限的，“职权法定”的“法”包括法律、行政法规、地方性法规和政府规章。除此以外的规定，
无论是国务院决定，中编办通知，还是政府会议纪要，只要与上位法相抵触均不能作为依据。当前正在进行行政体制改革，机构合并、分立，
职能权限调整频繁，而立法又有稳定性和相对滞后性的特点，一些市场经济初期实施的法律，已经不适应现行体制要求。因此，修改法律，
以法律形式明确行政职能是理顺行政执法体制的根本。
王 培 仁（抚州市政府法制办综合科长）
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