国务院于2004年4月20日公布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），从理顺行政执法体制、加快行政程序建设、规范行政执法行为等方面，对行政执法问题作了严格规定。行政机关是法律、法规、规章的实施和执行机关，大量的法律、法规、规章，特别是与人民群众切身利益相关的法律、法规、规章，都要靠行政机关来落实和执行。我们国家约80%的法律、90%的地方性法规和所有行政法规及规章，都由行政机关来实施和执行。因此，行政机关及其工作人员的一切行政行为必须符合法律规范，必须切实做到依法办事。本文试就行政执法中应注意把握的有关问题，谈一些粗浅认识。

　　一、行政执法者必须掌握所依之法的问题

　　行政执法者需要掌握的所依之法，主要涉及三个方面：

　　1、国家的法律体系。关于国家的法律体系，法学界有两种划分方法：

　　① 按照法律部门划分。有民法、刑法、行政法三大部门，将来很有可能成为第四大法律部门的是可持续发展法。

　　② 按照法律门类划分。有宪法与相关法类、民商法类、行政法类、经济法类、刑法类、社会保障法类、诉讼与非诉讼法类等七大门类；此外，按照法律门类划分，也有划分为十大门类的。

　　2、国家的行政法律制度。行政法律制度则是调整和规范国家行政管理活动的法律规范的总称。关于国家的行政法律制度，现行的框架主要包括三个门类：

　　① 行政组织法。是调整行政机关相互之间关系的法律，包括国务院组织法、地方政府组织法（与地方人大组织法合为一个法律）等。  

　　② 行政行为法。是调整行政机关与行政相对方之间关系的法律，

包括行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法、行政许可法等。

　　③ 行政监督法。是调整行政监督关系的法律，包括行政监察法、行政复议法和审计法等。

　　从现行的行政法律制度的框架不难看出，我们国家的行政法律制度还不够健全、不够完善。因此，除上述已经施行的法律之外，国家为完善行政法律制度而已经着手或者将要制定的，还有行政程序法、行政收费法、行政强制法、国家公务员法和行政编制法等，其中程序法、收费法、强制法等法律属于行政行为法的范畴，而编制法和公务员法则是行政法律制度中属于行政组织法的两个最重要的法律。

　　3、与执法者职位有关的专门规范行政管理的法律、法规、规章。这个问题很难统起来讲，因为机关不同、所处职位不同，那么除涉及政府行为共同规范的法律、法规、规章外，还有各自机关所要执行的法律、法规和规章，也就是通常所说的专业法律规范系统。    

　　行政执法者既必须要认真学习和熟练掌握与本职位有关的专门规范行政管理的法律、法规、规章，还必须要认真学习和熟练掌握涉及政府行为共同规范的法律、法规和规章，特别是《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》等五部法律和《纲要》；这五部法律和《纲要》，是行政执法者必须掌握的所依之法中的重中之重。

　　二、理顺行政执法体制的问题

　　权责分明的行政执法体制，是搞好行政执法的基础；能否理顺行政执法体制，直接关系着行政执法的质量和效果。因为行政执法不是一个简单的落实和执行法律实体规范和程序规则的过程，而是一个由权限、事实、法律、程序等多种因素综合作用的过程，也可以说是一个摆正权力与法律、权力与权利关系的过程，以及同等看待实体与程序、合法与合理的过程；这个过程，直接涉及行政执法者的事权划分和管辖权限，因此它既需要政府综合执法，又需要政府所属各行政机关（包括法律、法规授权组织）严格履行执法职责，还需要政府所属各行政机关之间依法紧密配合。但是，虽然经过多次机构改革，现行的行政执法体制依然不是太顺，比如按照《地方政府组织法》应当属于地方政府组成部门的有些部门被实行垂直管理，多个或者多级行政机关对同一个管理相对人和事务都有管辖权而且都有法律依据，等等。由于体制不顺，行政执法就必然会发生一些问题，有的问题还比较突出；如行政机关争管辖、争处罚、越权处罚、重复处罚和扯皮漏罚的现象时有发生；对企业随意检查、重复检查、多头检查、多级检查的现象随处可见；越权执法甚至一些没有行政执法权的单位和个人行使行政执法权的现象依然存在；受经济利益所驱动而以行政执法权力为本部门、本单位甚至个人谋利益的乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”现象屡禁不止；等等。这些问题的存在，当然有其它方面的原因如立法上的原因，即立法中对行政执法管辖权规定的不够明确，而且往往对同一个管理相对人和同一个管理相对事务规定了两个或者两级以上的管辖主体；但是，我们不能否认，行政执法体制不顺则是存在这些问题的主要原因之一。因此，解决行政执法中存在的种种问题，在很大程度上必须要借助于行政执法体制的理顺。同时，要进一步制定和完善各项行政执法责任制度，加大对行政机关乱作为和不作为的追究和处罚力度，使行政机关切实作到管理和服务并重、权力和义务并重、合法和合理并重。只有这样，我们的行政执法才能有序、有效，才能达到管理社会公共事务、促进社会经济和人的全面发展之目的。

　　三、行政执法必须严格的问题

　　有法必依、执法必严、违法必究是行政执法的基本原则，能否严格执法是能否推进和实现依法行政的关键所在。因为评价依法行政的直观标准，就是看行政执法机关是否严格依法行使职权、是否严格按照法定的权限、法定的程序去履行法定的职责。也就是说，行政机关既不超越法定权限去滥用权力、又不能放弃法定权力而遇事不管，这就是严格。但是，在行政执法实践中，或多或少都存在着四个方面的问题：一是，无序执法、随意执法、越权执法和超管辖范围执法的问题；二是，滥用自由裁量权、处罚显失公平和野蛮执法的问题；三是，不作为、乱作为或者执法和管理不到位的问题；四是，执法标准不规范、处罚缺乏执行机制、执法队伍和手段及经验已相对落后的问题；这四个方面的问题，使我们行政执法的严格性大打折扣。因此，必须从解决这四个方面的问题入手，切实做好六件事：

　　1、要突出行政执法上的服务精神，加大法的宣传力度。十三世纪英国科学家罗吉尔?培根有句名言：“科学的力量取决于大众对他的了解。”我们把这句话借用到法律上，那么法律的力量和贯彻实施的程度同样也取决于大众对他的了解，这就需要我们法制工作者作大量的宣传工作，使管理相对人知法（要执行什么法律法规）、知情（实际情况）、知人（那个机关那些人在执法）。

　　2、绝不能不作为。法律规定了的事情必须要不折不扣地、坚决地去执行，当然要切合实际，而且行政执法决定一旦做出就要严格地予以执行，而不能发一纸决定书了事。国家也将通过制定行政强制法来解决行政执法决定的执行问题。

　　3、绝不能乱作为。法无规定的权力不能行使，法定了的既不能超过也不能降低，要切实做到客观公正；比如行政处罚，必须依法、有据、客观、公正、适当。十七世纪英国法学家弗兰西斯?培根说过：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪好比污染了水流，而不公正的审判则好比污染了水源。”如果我们只改其中一个字、把“审判”改为“裁判”的话，那么这个理论就完全适用于我们的行政执法。

　　4、要坚决禁止执法者的乱收费行为。我们不能否认，在行政执法中确实存在着以收费替代管理、以罚款替代执法、以训斥替代教育的问题，这恰恰是我们有些部门行政执法严不起来的重要原因之一。收费是一个比较敏感、比较复杂和比较严重的问题；而乱收费、乱罚款、乱摊派更是老百姓和企事业单位深恶痛绝的问题。国家近几年来对“三乱”问题的治理已经取得了非常大的成效，但仍然需要坚持不懈地予以治理。其实，“收费”和“摊派”的问题古今中外皆有之。比如我国古代，把“收费”叫做“科差”，宋朝的“乱收费”问题就非常严重；元代立国典章制度的重要制定者耶律楚材所立之法中有一条非常严格的规定：“州县非奉上命擅行科差者罪之”，其目的就是用最严厉的法律手段治理乱收费。再从国外来看，中世纪时欧洲天主教会发售一种永不兑现的 “赎罪券”，也叫“赎罪符”，称教徒购买“赎罪券”后可被赦免“罪罚”；在十六世纪大规模兴建圣彼得大教堂时，教会曾以征募建堂经费为名，大量发售“赎罪券”，获取大宗金钱，其实质也是“巧立名目乱收费”。德国人马丁?路德于1517年发表了著名的《九十五条论纲》，抨击教皇出售“赎罪券”，其核心就是反对“乱收费”，也成为宗教改革运动的导火线。古今中外的这些案例，也都说明了治理“乱收费”问题的艰巨性和长期性。

　　5、要严格限制行政执法者的自由裁量权。要制定和执行行政执法纪律，完善行政执法的相关制度，用行政执法纪律和行政执法的相关制度来约束和有效限制行政执法者的自由裁量权。

　　6、要文明执法，尤其要注意尊重管理相对人的人格尊严。对行政管理相对人，一定要平等待之而绝不能居高临下，更不能粗语相伤。我们看到，各地已发生多起由于执法者粗语相伤而导致矛盾激化、引发斗殴伤人甚至致死人命的案件，以及因不文明执法而被告上法庭结果败诉的案件。因此，必须要坚持文明执法。

　　四、行政处罚必须适当的问题

　　这个问题是行政执法的核心问题之一，也是行政执法中的难点问题之一。而要保证行政处罚合法、适当，就必须明确和把握四个问题：

　　1、必须明确行政处罚的原则。行政处罚，是对违反法定的社会管理秩序行为的具体惩戒措施，其目的是使违法者以此为戒，不再重犯。因此，在实施行政处罚时必须遵循六项原则：

　　① 行政处罚法定原则。

　　② 过罚相当原则。也就是对违反法定社会管理秩序的公民、法

人和其他组织的处罚，一定要与其违法程度或者过失行为相当，而绝不能乱处罚，既不能随意加重处罚，又不能随意减轻处罚，这是实施行政处罚时必须遵循的最基本的原则。

　　③ 处罚与教育相结合原则。

　　④ 公开、公平、公正原则。

　　⑤ 处罚救济原则。也称为“法律救济原则”或者“无救济即无处罚原则”。

　　⑥ 一事不再罚原则。

　　2、必须明确行政处罚权力的专属性。行政处罚是以国家的强制

力为保证的，因此，实施行政处罚的权力专属于依法享有国家行政权的行政机关；除此之外，非经法律法规明确授权和行政机关依法委托，任何组织、任何单位、任何个人都无任何权力实施行政处罚。

　　3、必须明确行政处罚的种类。对于行政处罚的种类，法学界有

见仁见智之说，但比较一致的意见，是将其分为四类：

　　① 申试罚。包括警告和通报批评两种形式。

　　② 财产罚。包括罚款、没收违法所得或财产、责令赔偿等形式。

　　③ 能力罚。也称行为罚，包括责令停止生产经营活动、扣留或者吊销许可证、限制许可申请资格等形式。

　　④ 人身罚。包括行政拘留和劳动教养两种形式。

　　在实际操作中，对实施行政处罚一定要慎之又慎，切不可乱用处罚种类，该用申诫罚的不能用财产罚，比如有些执法部门的执法人员很少使用“警告”而非常喜欢“罚款”，这是很不正常的；当然，该用财产罚的也不能用申诫罚代之。

　　4、必须明确证据的重要性。行政处罚必须先取证、后处罚，而且证据必须确切无误，无违法证据或者证据不足都不能实施处罚，“证据不是万能的，但没有证据是万万不行的”，证据是行政处罚办成铁案的核心要件之一，万万不可轻视。  

　　五、行政执法程序必须合法的问题

　　行政执法程序必须符合法律规定，既是对行政执法者的最基本的要求，也是行政执法目的得以实现的最基本的保证。

　　1、行政执法程序的概念。所谓程序，是指人的行为从开始到终结的长短不等的过程；构成这一过程的，是行为的步骤和行为的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。根据此理，所谓行政执法程序，就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序所构成的行为过程；其中步骤是实现某一程序的若干必经阶段，方式是实施行为的方法和形式，两者共同构成行政程序的空间表现形式。关于行政执法程序，又分为法定程序和非法定程序，其中法定程序是专门的行政程序法典和相关法律、法规、规章规定的行政程序，非法定程序是其他规范性文件（即所谓“红头文件”和“会议纪要”等）规定的行政程序。我们主要强调法定程序，因为法定程序是必须要遵守的程序，否则就是违法。

　　2、行政执法程序的作用。在现代法治国家，行政程序在限制行政权力和保护公民权利（利益）方面的作用日益明显，因此愈来愈受到人们的重视。行政机关掌握的是公权力，执行的是公法，而公法调整的是个人与国家的关系，所要解决的问题是国家权力从何而来、如何运行；因此，公法价值的实现在很大程度上必须借助于程序制度。程序不正当、不合法或者不完善，必然影响公法价值的实现，也损害行政相对人的合法权利，还会导致行政复议和行政诉讼频频发生；行政执法的实践也证明，只要能够证明具体行政行为违反了法定程序，就一律认为其构成了对当事人的侵权，就可以以此作为撤消或者变更该具体行政行为的理由。比如2003年，全国共受理行政复议案件68354件，审结62189件，其中维持具体行政行为的只有34644件、占审结案件总数的55.71%；全国共发生行政应诉案件44587件、比2002年的45332件下降了1.64%，人民法院审结37155件、占案件总数的83.33%，其中判决维持的只有15303件、占审结案件总数的41.19%。在行政复议或者行政诉讼中被撤消或者被改变具体行政行为的，大多是因为程序问题。我们不可否认，行政执法中不调查取证、不听取管理相对人申辩、不说明处罚理由、不告知行政诉权的执法无序现象等等，依然不同程度地存在着；不少行政执法主体虽然执法有据、实体部分合法，但因执法程序不完善或者不合法，结果往往在行政复议和行政诉讼中败诉，这是一个不容忽视的问题。因此，行政执法主体及其执法人员必须充分认识行政执法程序的重要作用，牢固树立行政执法程序是铁规矩和程序与实体并重的理念。

　　3、行政执法必须保证程序公正并严格遵守法定程序。这个问题不仅非常重要，也有着极为深刻的法理意义。应松年教授说，一个苹果两个人分，怎么也分不公平；如果让一个人分，但分苹果的人必须后拿苹果，那么就肯定会分公平。有一个著名的“分粥理论”，即6个人分粥，有四组程序：第一组是一个人分粥，这是人治程序；第二组是两个人分粥，其中一个人分粥、一个人监督，这是不完善的法治程序；第三组是6个人每人一天、轮流分粥，这是绝对平均主义和无政府主义程序；第四组还是一个人分粥，但他必须最后一个拿粥，这是比较完善的法治程序。中国人民大学法学院博士生导师陈卫东教授说：“我更看重程序公正。”因为“公正的结果只能依靠公正的过程来实现。人们不可能通过不公正的程序来实现所谓公正的结果。”世界上第一个否定罗马教皇权威的德国人马丁?路德，对于程序公正的问题也有个著名理论：“手段代表了正在形成之中的理想和正在进行之中的目的。人们不可能通过邪恶的手段来达到美好的目的。因为，手段是种子，目的是树。”这些理论和名言，都说明一个道理：程序公正直接决定实体公正，行政程序的完善和合法是行政实体正确的前提条件和基本保证，法定的行政程序是实现行政活动目标的形式要件；如果只有行政主体的合法性和所依之法的合法性而无行政程序的合法性，这种行政就必然缺乏正当性，那么他也就失去了自身本来的合法性。因此，行政执法必须要保证程序公正并严格遵守法定程序。

　　六、行政执法主体必须守法的问题

　　行政执法主体是法律、法规、规章的组织实施机关，同时也是执行机关；行政执法主体要组织公民、法人和其他组织实施法律、法规、规章，自己就必须首先带头执行法律、法规、规章。也就是说，行政管理者首先要接受管理。在依法行政的过程中，行政执法的效果如果，直接取决于行政执法主体及其执法人员的守法与否。因为行政执法主体行使的是公共行政权，而公共行政权存在于国家社会管理事务的方方面面；因此，行使这种权力的主体只有自身守法，在首先管好自己的前提下，采用法定的方式方法、遵循法定的程序规定、不超越法定的权限范围，才能执好法。行政执法主体守法的另一个重要问题，是不能对所执之法作随意解释，更不能有任何曲解行为、不能作任何有利于自己的变通，这也是一个非常重要的执法原则。同时，还要特别注意解决有法不依的问题，这是行政主体守法的另一个方面；老百姓对我们有些行政机关的执法人员有法不依的问题，编了一个顺口溜：“黑头不如红头，红头不如白头，白头不如笔头、笔头不如口头”，这实际上是提出了一个法律适用的重要问题。总之，不守法的表现形式是不依法办事，其实质是不尊重法律或者藐视法律；而执法者如果不尊重法律甚至滥用法律，那么其后果要比现实中没有法律更为可怕。所以，行政执法主体及其执法人员必须要首先守法。